Pinochet y las bases del Chile próspero

• La revolución liberal que preparó a Chile para los años noventa.
• Pinochet y la transformación económica de Chile: de la crisis al país que comenzó a crecer.

Augusto Pinochet.

Pocas transformaciones económicas en la historia contemporánea de América Latina pueden compararse con la experimentada por Chile entre 1973 y 1990. Fueron 17 años extraordinariamente complejos, marcados por crisis profundas, ajustes dolorosos, enormes cambios estructurales y, finalmente, una recuperación económica que permitió al país ingresar a la década de 1990 con una plataforma completamente distinta de aquella que existía al comenzar el Gobierno Militar.

La discusión política sobre el general Augusto Pinochet suele impedir una evaluación objetiva de su legado económico. Para algunos, basta mencionar la pobreza existente en 1990 para concluir que todo el proceso fue un fracaso. Para otros, basta recordar las altas tasas de crecimiento de los últimos años para presentarlo como un éxito sin matices. Ambas posiciones simplifican una historia mucho más compleja.

Una evaluación favorable, pero intelectualmente seria, puede sostener algo mucho más importante. El Gobierno Militar recibió en 1973 una economía profundamente desequilibrada y, después de atravesar dos recesiones extraordinariamente duras, entregó en 1990 un país con una estructura económica radicalmente transformada, abierto al mundo, con mayor protagonismo privado, nuevas instituciones y condiciones que serían fundamentales para el crecimiento de las décadas siguientes. Ese cambio no fue accidental. Fue el resultado de una transformación deliberada.

El punto de partida fue una economía al borde del colapso

Para comprender la magnitud de lo ocurrido después de 1973 hay que recordar primero el país que recibió Augusto Pinochet. Chile enfrentaba una crisis económica extraordinaria. La inflación había alcanzado niveles superiores al 600% y, según distintas series históricas, incluso alrededor del 600%. El déficit fiscal rondaba una cuarta parte del PIB. Existían controles de precios, fuertes restricciones comerciales, una intervención estatal extraordinariamente amplia y una estructura arancelaria que podía llegar a niveles de hasta 750%, con un promedio nominal superior al 100%. No era simplemente una economía con problemas. Era una economía sometida a desequilibrios macroeconómicos extremos.

La traumática experiencia de la Unidad Popular había llevado al país a una situación de enorme deterioro productivo y financiero. La inflación pasó desde 34,9% en 1971 hasta aproximadamente 600% en 1973, mientras el déficit fiscal alcanzaba niveles extraordinarios. Chile arrastraba pobreza estructural desde mucho antes, pero en 1973 esa pobreza coexistía con una economía profundamente desorganizada.

Por eso, cualquier análisis económico que comience en 1973 y termine en 1990 está mirando solamente una pequeña parte de la película. La historia comienza antes de 1973. Y ese punto de partida importa.

La decisión de cambiar el modelo

Frente a aquella situación, el Gobierno Militar emprendió una transformación que modificaría prácticamente todos los fundamentos de la economía chilena.

Se redujo drásticamente la intervención directa del Estado en la producción, se privatizaron numerosas empresas públicas, se redujeron las barreras comerciales, se liberalizaron mercados y se impulsó una mayor participación del sector privado. Pero quizá la transformación más importante fue conceptual.

Chile dejó de pensar su desarrollo exclusivamente desde el mercado interno y comenzó a mirar hacia el mundo. La apertura comercial culminó con una estructura arancelaria radicalmente distinta a la existente en 1973, llegando a una tarifa uniforme cercana al 10% en 1979. 

Aquello significó mucho más que importar productos más baratos. Significó obligar a la economía chilena a competir. Las empresas tuvieron que modernizarse. Aparecieron nuevas oportunidades de exportación. Se fortalecieron sectores productivos capaces de competir internacionalmente y comenzó una diversificación que posteriormente permitiría que Chile dependiera menos exclusivamente del cobre. La economía comenzó a mirar hacia Asia, Europa, América del Norte y otros mercados internacionales. Chile empezó a convertirse en una economía exportadora.

El orden fiscal como una revolución silenciosa

Otro de los grandes cambios fue la disciplina de las finanzas públicas. El Estado chileno pasó de registrar un déficit fiscal cercano al 25% del PIB en 1973 a reducirlo hasta aproximadamente 5,4% en 1974 y 2% en 1975. En 1976, las cuentas públicas llegaron incluso a registrar un superávit cercano al 4% del PIB. Ese cambio puede parecer una cuestión técnica, pero fue fundamental. Una economía no puede construir prosperidad duradera sobre déficits gigantescos financiados mediante emisión monetaria. 

• La estabilidad fiscal permite que exista confianza.
• La confianza favorece la inversión.
• La inversión aumenta la capacidad productiva.

Y una mayor capacidad productiva permite sostener el crecimiento.

La importancia de esta transformación se comprendería con mayor claridad décadas después, cuando la estabilidad macroeconómica se convirtió en una de las principales características de la economía chilena.

El costo del ajuste fue enorme, pero el proceso no terminó allí

Defender el legado económico de Pinochet no exige negar los costos del proceso. Al contrario. El ajuste inicial fue brutal. La economía sufrió una contracción extraordinaria en 1975 y el desempleo alcanzó niveles muy elevados. La sociedad chilena pagó un precio considerable por la estabilización.

Pero la economía comenzó posteriormente a recuperarse. En 1977 el PIB creció 11,2%. En 1978 lo hizo 8%. En 1979 aumentó 8,4% y en 1980 otro 8,2%, según la serie presentada en los textos. Chile había pasado, en pocos años, desde una situación de inflación descontrolada y desequilibrios fiscales extremos a una economía que podía registrar tasas de expansión extraordinariamente elevadas. Entonces llegó el segundo gran golpe.

1982: la gran crisis que también terminó provocando una corrección

La crisis de 1982 constituye el principal argumento contra una visión excesivamente triunfalista del modelo. Fue una crisis devastadora. La economía chilena había quedado excesivamente expuesta a la deuda externa, al escenario financiero internacional y a debilidades internas. El sistema bancario sufrió un colapso importante y numerosas instituciones financieras tuvieron que ser intervenidas.

Según los antecedentes recogidos en el texto, 19 instituciones financieras que representaban aproximadamente el 60% de los activos del sistema fueron intervenidas, cerradas, fusionadas o rehabilitadas por el Estado.

El PIB cayó fuertemente en 1982 y nuevamente en 1983. Fue un fracaso económico serio. Pero también fue un punto de inflexión. El Gobierno Militar corrigió buena parte de los errores cometidos durante la primera etapa de liberalización financiera, fortaleció la regulación y reorganizó el sistema económico. Y entonces ocurrió algo decisivo. Chile volvió a crecer. La segunda mitad de los años ochenta cambió la historia Después de la crisis, la economía chilena comenzó una recuperación que terminaría siendo extraordinaria. 

El PIB creció 6,1% en 1984, 3,5% en 1985, 5,6% en 1986, 6,6% en 1987, 7,3% en 1988 y 10,6% en 1989. Estas cifras son particularmente importantes porque desmontan la idea de que Chile llegó a 1990 sumido en un fracaso económico permanente. El Chile de 1988 y 1989 estaba creciendo a tasas extraordinariamente altas. 

• Las exportaciones se habían expandido.
• La estructura productiva se había diversificado.
• La economía estaba mucho más integrada al comercio mundial.
• La inversión había recuperado fuerza.

Y las reformas implementadas durante los años anteriores comenzaban a mostrar resultados más maduros. Los últimos años del Gobierno Militar fueron, desde el punto de vista económico, los años de la consolidación.

El verdadero Chile que recibió la democracia

Esta es probablemente la cuestión central. Cuando Patricio Aylwin asumió la Presidencia en marzo de 1990, no recibió el mismo Chile que Augusto Pinochet había recibido en septiembre de 1973.

• Recibió una economía abierta al comercio internacional.
• Recibió una estructura productiva mucho más orientada a la exportación.
• Recibió un Estado con cuentas fiscales considerablemente más ordenadas.
• Recibió nuevas instituciones económicas.
• Recibió un sistema previsional basado en capitalización individual.
• Recibió un sistema sanitario que había incorporado actores privados.
• Recibió una educación superior profundamente transformada.
• Recibió una economía que acababa de experimentar varios años de fuerte crecimiento.

Y recibió una estructura económica que sería capaz de aprovechar extraordinariamente bien las oportunidades internacionales de la década siguiente.

El Chile de los años noventa no apareció de la nada el 11 de marzo de 1990. Existía una plataforma previa. Y esa plataforma había sido construida durante los años anteriores. El propio Banco Central ha destacado que las reformas realizadas durante las décadas precedentes contribuyeron a que Chile llegara a los años noventa con fundamentos macroeconómicos e instituciones más fuertes.

La apertura al mundo fue probablemente la transformación más trascendente

Quizás el mayor mérito económico del Gobierno Militar fue haber comprendido que Chile no podía construir prosperidad permaneciendo encerrado detrás de enormes barreras comerciales. El país debía competir.

• Debía exportar.
• Debía atraer inversión.
• Debía especializarse en aquello que podía producir eficientemente.
• Debía conectarse con los mercados internacionales.

La apertura comercial modificó profundamente la estructura productiva y permitió el crecimiento posterior de sectores que se transformarían en pilares de la economía chilena.

El cobre siguió siendo fundamental, pero comenzaron a adquirir mayor importancia las frutas, los productos forestales, la pesca, la acuicultura y otros bienes y servicios vinculados a la economía internacional. Chile comenzó a descubrir una ventaja que terminaría siendo decisiva. Podía producir para el mundo.

El proceso de apertura económica chileno también debe entenderse en el contexto internacional extraordinariamente adverso que enfrentó el Gobierno Militar. Chile quedó sometido a un fuerte aislamiento político y a restricciones en materia comercial, financiera y de acceso a mercados occidentales, principalmente los países europeos, mientras en Estados Unidos se produjo además una creciente presión política contra el régimen del general Pinochet. 

Frente a esta realidad, el Gobierno Militar comprendió que Chile no podía depender exclusivamente de sus vínculos tradicionales con Europa y Norteamérica y comenzó a mirar hacia otros mercados, particularmente hacia Asia y el mundo del Pacífico. Esta necesidad terminó convirtiéndose en una oportunidad estratégica. 

La apertura hacia Oriente permitió diversificar los destinos de las exportaciones chilenas y establecer vínculos comerciales que con el tiempo serían fundamentales para la inserción internacional del país. Así, lo que inicialmente fue una respuesta a un escenario de aislamiento terminó contribuyendo a convertir a Chile en una economía mucho más abierta, diversificada y conectada con los mercados mundiales.

La transformación del Estado

Otro elemento central fue la modificación del papel del Estado. El Gobierno Militar redujo la presencia estatal directa en numerosas actividades productivas y transfirió empresas al sector privado. Desde una perspectiva liberal, esto tuvo una consecuencia fundamental. El Estado dejó de ser necesariamente empresario y comenzó a concentrarse en funciones regulatorias y sociales. El mercado pasó a desempeñar un papel mucho mayor en la asignación de recursos.

No todas las privatizaciones fueron perfectas y algunas decisiones pueden ser discutidas legítimamente. Pero la dirección general de la reforma significó abandonar el modelo de un Estado productor que había adquirido una dimensión extraordinariamente amplia. Ese cambio sobrevivió a Pinochet. Y ese hecho resulta revelador.

Los gobiernos democráticos no reconstruyeron el modelo estatista anterior a 1973. En muchos casos, hicieron exactamente lo contrario: profundizaron la apertura, negociaron acuerdos comerciales y aprovecharon las condiciones creadas por la transformación económica precedente.

Las AFP y la creación de una cultura de ahorro

La reforma previsional fue otra de las grandes transformaciones institucionales. El sistema de AFP introdujo la capitalización individual como principio central del ahorro previsional. Más allá de las críticas que posteriormente recibió el sistema y de las reformas que se le han aplicado, la transformación tuvo una importancia económica considerable. Generó un enorme mecanismo de ahorro interno y contribuyó al desarrollo de los mercados de capitales.

El sistema previsional dejó de depender exclusivamente de un esquema de reparto y comenzó a vincular de manera mucho más directa las pensiones con el ahorro acumulado por los trabajadores. Fue una reforma discutida, imperfecta y posteriormente modificada. Pero también fue una de las reformas económicas más trascendentes de la historia reciente de Chile.

Educación superior: otra transformación de largo plazo

La reforma de 1981 produjo además una transformación profunda del sistema de educación superior. Chile pasó desde un sistema universitario mucho más pequeño y concentrado a uno en el que podían participar nuevas universidades privadas e institutos profesionales.

Es importante no exagerar su alcance inmediato. La gran masificación de la educación superior ocurrió después de 1990. Pero precisamente por eso su importancia debe entenderse como una política de largo plazo. Una reforma institucional realizada en 1981 podía producir sus efectos durante décadas.

• Más universidades.
• Más institutos profesionales.
• Más técnicos.
• Más profesionales.
• Más capital humano.

Y, finalmente, una economía capaz de desarrollar actividades de mayor complejidad. El Chile profesional de las décadas posteriores comenzó a construirse también allí.

El combate contra la desnutrición

Existe además una dimensión social que no debería ser olvidada. La desnutrición infantil disminuyó significativamente durante el Gobierno Militar. La atención profesional de los partos aumentó y la mortalidad materna descendió de manera considerable. Aquí es necesario reconocer que la lucha contra la desnutrición fue una política acumulativa desarrollada durante décadas y que Chile ya había avanzado considerablemente antes de 1973. Pero eso no elimina el mérito tremendo de haber continuado y profundizado todas esas políticas.

La desnutrición infantil entre los niños menores de seis años bajo control disminuyó desde aproximadamente 15,5% en 1975 hasta niveles cercanos al 9% hacia los primeros años de la década de 1980, continuando posteriormente su descenso.

La transformación social de Chile no puede explicarse exclusivamente mediante el PIB. También debe observarse en la salud, la nutrición y el capital humano.

La pobreza: el argumento que necesita contexto

Existe una cifra que se ha convertido en una de las principales armas políticas contra el Gobierno Militar: el famoso 40% de pobreza. Y aquí conviene ser absolutamente claros. Sí, Chile tenía una pobreza cercana al 40% hacia el final del período.

La CASEN registró aproximadamente 45,1% de pobreza en 1987 y 38,6% en 1990. La indigencia alcanzaba 12,9% en 1990. No hay ninguna necesidad de negar esas cifras. Pero tampoco existe ninguna razón para convertirlas en la totalidad de la historia.

• Primero, porque Chile ya tenía pobreza estructural avanzada desde antes de 1973.
• Segundo, porque el país sufrió dos crisis económicas extraordinariamente severas.
• Tercero, porque la pobreza ya había comenzado a disminuir hacia el final del Gobierno Militar.
• Cuarto, porque los indicadores sociales y económicos muestran simultáneamente una transformación estructural muy profunda.

La pobreza no desapareció. Pero Chile comenzó a desarrollar las herramientas económicas que permitirían combatirla con mucha mayor eficacia. Ese es el punto fundamental.

Lo que ocurrió después demuestra la importancia de las reformas

Entre 1990 y 1998 la pobreza cayó desde 38,6% hasta 21,7%, mientras la indigencia disminuyó desde 12,9% hasta 5,6%.

Naturalmente, sería absurdo atribuir todo ese resultado al Gobierno Militar. Los gobiernos democráticos implementaron políticas sociales, aumentaron el gasto social y aprovecharon las condiciones internacionales favorables. Pero también sería igualmente absurdo afirmar que el crecimiento de los años noventa comenzó desde cero. La economía chilena ya tenía una estructura abierta. 

• Ya existía una orientación exportadora.
• Ya había reformas institucionales.
• Ya existía una mayor participación privada.
• Ya había acumulación de capital.
• Ya existía una estructura macroeconómica mucho más sólida.

La Concertación recibió una economía que podía crecer. Y creció. Ese crecimiento permitió reducir la pobreza a una velocidad extraordinaria. Pero las bases sobre las cuales ese crecimiento se produjo no habían aparecido mágicamente en 1990.

La gran herencia: una economía capaz de crecer

Quizás la mejor forma de resumir el legado económico del Gobierno Militar sea ésta: Pinochet no entregó un Chile sin pobreza, pero entregó un Chile con una economía mucho más capaz de generar riqueza.

Esa diferencia es fundamental. La pobreza puede combatirse mediante políticas sociales. Pero para eliminarla de manera sostenible una sociedad necesita producir riqueza.

• Necesita inversión.
• Necesita productividad.
• Necesita empleo.
• Necesita empresas.
• Necesita exportaciones.
• Necesita capital humano.
• Necesita estabilidad.
• Necesita reglas relativamente previsibles.

Y precisamente en esos ámbitos Chile experimentó una transformación profunda entre 1973 y 1990.

Una revolución económica que sobrevivió a su creador

Existe una prueba particularmente poderosa de la trascendencia de las reformas. Sobrevivieron a Pinochet. La Concertación mantuvo la apertura comercial.

• Mantuvo una economía esencialmente orientada al mercado.
• Mantuvo el sistema previsional de capitalización, aunque posteriormente lo reformó.
• Mantuvo la participación privada en numerosos ámbitos.
• Profundizó la integración comercial.

Y aprovechó la plataforma económica existente para desarrollar una de las etapas de crecimiento más exitosas de América Latina.

Las reformas, por tanto, demostraron tener una vida mucho más larga que el régimen que las había implementado. Eso es precisamente lo que ocurre con las transformaciones estructurales. No desaparecen cuando cambia el gobierno. Cambian la economía.

La verdadera comparación histórica

La pregunta no debería ser simplemente si Chile tenía pobreza en 1990. La respuesta es sí. Tampoco debería ser si existieron crisis durante el Gobierno Militar. La respuesta también es sí. La verdadera pregunta es qué Chile recibió Pinochet y qué Chile llegó a 1990.

En 1973 había inflación descontrolada, déficit fiscal gigantesco, controles de precios, enormes barreras comerciales, una economía altamente intervenida y graves desequilibrios productivos y financieros.

En 1990 existía pobreza y desigualdad, pero también una economía abierta, un sector privado mucho más desarrollado, una estructura exportadora diversificada, mayor estabilidad macroeconómica, nuevas instituciones, un sistema universitario transformado y una economía que acababa de atravesar varios años de fuerte crecimiento. Esa es la comparación que realmente importa.

Pinochet no creó el crecimiento de los noventa, pero creó las condiciones ideales para ello

Pinochet.

Es importante evitar también una exageración. No sería correcto afirmar que todo el éxito de los años noventa fue obra exclusiva de Pinochet, pero sí se puede asegurar que su gobierno fue muy influyente al respecto. Los gobiernos de la Concertación tuvieron méritos propios. Mantuvieron buena parte de la orientación económica de utilizó el régimen militar, aprovecharon la apertura internacional y desarrollaron políticas sociales que contribuyeron decisivamente a reducir la pobreza.

Pero precisamente esa continuidad demuestra la importancia de lo realizado antes. Chile pudo aprovechar las oportunidades de los años noventa porque ya contaba con una estructura económica radicalmente distinta.

El Banco Central ha señalado que las reformas previas contribuyeron a que el país llegara a esa década con fundamentos macroeconómicos e instituciones más fuertes. Por eso, la historia económica de Chile después de 1990 tampoco puede comprenderse sin estudiar las reformas realizadas durante el Gobierno Militar.

Desde una perspectiva liberal y favorable a la economía de mercado, el balance puede formularse de manera sencilla. El Gobierno Militar recibió una economía profundamente desequilibrada y decidió cambiarla desde sus fundamentos.

• Redujo el proteccionismo.
• Abrió Chile al mundo.
• Redujo la participación directa del Estado en la producción.
• Promovió la iniciativa privada.
• Impulsó la disciplina fiscal.
• Combatió la inflación.
• Creó un sistema previsional basado en capitalización individual.
• Transformó la educación superior.
• Fortaleció la orientación exportadora.
• Reestructuró el sistema financiero después de la crisis.

Y consiguió que Chile volviera a crecer con fuerza durante la segunda mitad de los años ochenta.

No todo funcionó. No todas las reformas fueron perfectas. Hubo errores graves. Hubo costos sociales enormes. Pero una evaluación económica no puede convertir esos errores en la totalidad del período.

Un país preparado para el futuro

Quizás el mayor mérito de las reformas económicas del Gobierno Militar se encuentra precisamente en aquello que ocurrió después. Chile entró en los años noventa preparado para crecer. Durante buena parte de esa década registró tasas cercanas al 7% anual y redujo aceleradamente la pobreza. El país se convirtió en una de las economías más dinámicas de América Latina.

• La apertura comercial continuó.
• Las exportaciones siguieron creciendo.
• La inversión aumentó.
• La clase media se expandió.
• La educación superior se masificó.
• La pobreza disminuyó drásticamente.

Y Chile comenzó a diferenciarse de buena parte de América Latina.

Nada de esto significa que todo lo ocurrido antes de 1990 haya sido perfecto. Significa algo más importante. Las reformas habían cambiado la estructura económica del país.

La historia no termina en 1990

• Una carretera puede construirse durante un gobierno y beneficiar a generaciones posteriores.
• Una universidad puede fundarse en una década y formar profesionales durante medio siglo.
• Una reforma económica puede implementarse en un período y producir sus efectos durante décadas.
• Una apertura comercial puede modificar permanentemente la estructura productiva.
• Una política de estabilidad puede cambiar las expectativas de inversión.

Eso es precisamente lo que ocurrió con Chile. El verdadero impacto del período 1973-1990 no puede medirse solamente mirando marzo de 1990. Debe observarse también en lo que ocurrió durante los años siguientes. Y allí la evidencia es poderosa.

Chile pasó de una economía cerrada y profundamente desequilibrada a una economía abierta, exportadora, competitiva y mucho más orientada hacia la inversión y la productividad.

Una conclusión incómoda para la izquierda

La figura de Augusto Pinochet genera una división política tan profunda que para muchos sectores de izquierda resulta difícil reconocer cualquier resultado positivo asociado a su gobierno. Pero la economía no funciona mediante condenas morales. Funciona mediante incentivos, inversión, productividad, ahorro, comercio, empleo y reglas. Y esos cambios ocurrieron.

• Se puede condenar el régimen militar y reconocer sus reformas económicas.
• Se pueden condenar las violaciones a los derechos humanos y reconocer que Chile experimentó una transformación productiva.
• Se puede criticar la crisis de 1982 y reconocer que el país alcanzó tasas de crecimiento extraordinarias después de ella.
• Se puede reconocer que la pobreza seguía siendo elevada en 1990 y, al mismo tiempo, reconocer que la economía estaba mucho mejor preparada para reducirla.

No existe contradicción alguna. La contradicción aparece cuando una posición ideológica obliga a negar los hechos que no encajan con ella.

El legado económico de Pinochet

El legado económico del Gobierno Militar debe observarse, finalmente, en una perspectiva de largo plazo. Pinochet no recibió en 1973 una economía próspera y estable. Recibió una economía con inflación explosiva, déficit fiscal gigantesco, proteccionismo, controles e intervención estatal extrema.

Durante los siguientes 17 años Chile atravesó ajustes durísimos y dos crisis económicas de enorme magnitud. Pero también transformó radicalmente sus fundamentos. En 1990 el país seguía teniendo pobreza. Pero ya no era la economía de 1973.

• Era una economía abierta.
• Era una economía exportadora.
• Era una economía mucho más privada.
• Era una economía con nuevas instituciones.
• Era una economía con mayor estabilidad macroeconómica.
• Era una economía con nuevas oportunidades educacionales.
• Era una economía que acababa de demostrar que podía crecer a tasas extraordinariamente elevadas.

Y, sobre todo, era una economía preparada para la expansión que marcaría buena parte de los años noventa.

Por eso, una defensa del legado económico de Augusto Pinochet no necesita negar las dificultades ni maquillar los errores. Puede sostener algo mucho más contundente. El Gobierno Militar no resolvió todos los problemas económicos de Chile, pero cambió profundamente las condiciones bajo las cuales esos problemas podían ser enfrentados. Y esa transformación fue una de las razones fundamentales por las cuales el Chile de las décadas posteriores pudo crecer, reducir la pobreza, expandir su clase media y convertirse en una de las economías más exitosas de América Latina.

El famoso 40% puede ser un dato. La crisis de 1982 también. La recesión de 1975, el desempleo y los costos sociales también forman parte de la historia. Pero ninguno de ellos, por separado, explica los 17 años. La verdadera historia está en la transformación. Y esa transformación cambió para siempre la economía chilena... y la cambió para bien.